Elegans Logo

ATAMAN AKSÖYEK
 CRE-Avrupa İlişkiler Merkezi Müdürü
Manager of the CRE - European Relations Center

Göçten Kaynaklanan Toplum ve Serbest Dolaşım

Avrupa Birliği’nin (AB) doğum belgesi sayılan Roma Anlaşması’nın (1957) temel felsefesi; kâr ve verimliliğin yükseleceği, mal, hizmet, emek ve sermayenin serbest dolaşabildiği bir bölgesel birliğin oluşturulmasıydı.

Anlaşmanın “Topluluğun Temel Kuralları” kısmının “kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı” bölümündeki 48 - 73’üncü maddelerde, topluluk içinde serbest dolaşım haklarının tanınmasının yanı sıra istihdam, ücret ve diğer iş koşulları açısından ayrıcılığa tabi tutulmasını önlemekteydi. Üye ülkelerden birinin vatandaşı, diğer ülkelere gidip orada çalışabilme ve oturabilme hakkını kazanıyordu. Gidilen ülke, sadece kamu düzeni ve kamu sağlığı gerekçeleri ile bu hakkı sınırlandırabilirdi.
Kural olarak, bir ülkenin ulusal hudutlarını bir yabancının aşabilmesi için izin vermesi gerekir. İzin, pasaport veya başka bir belgeye vize şeklinde işlenir. Bu genel kural ikili, çok yönlü veya uluslararası anlaşmalarla yumuşatılır veyahut tümüyle kaldırılabilir.
O zamanki ismiyle Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) üyesi ülkelerin vatandaşı olan yabancılar da Serbest Dolaşım hakkından yararlanamıyorlardı. Yabancılar, üye ülkelerden birinde kurallara uygun biçimde ikâmet ediyor olsalar bile, sınırları geçiş ve göç konularında ulusal yasaların yetki alanı içinde bırakılmışlardır. Bir üye ülkeden diğerine göç edebilmek için tamamıyla göç edilen ülkenin ulusal yasalarının öngördüğü şartlara uymak zorundadırlar.
1985 yılında, Roma Anlaşması, “Avrupa Tek Belgesi” ile tamamlandı ve 1993 yılında oluşturulacak “Tek Pazar” kararı alındı. Bu gelişmeden de, yine sınırsız “Tek Pazar”ın üyesi olmayan ülkelerin vatandaşları yararlanamıyorlardı. Üye ülkeler serbest dolaşım konusunda hakimiyetlerini muhafaza etmeyi tercih etmişlerdi. Temel Anlaşmada, üçüncü ülke vatandaşı olup üye ülkelerden birinde yasal olarak uzun süreden beri ikamet eden kişilerin konumları ele alınmamıştır. Böylece, üye olmayan ülkelerin uzun yıllardan beri bu ülkelerde yaşayan vatandaşları, aynı işi yaptıkları, komşu oldukları, aynı okullarda okudukları yerlilerle ne iş pazarında ne de iş kurma alanında da aynı şanslara sahip olacaklardı. 1991 yılında Avrupa devlet ve hükümet başkanları Maastricht’te “Avrupa Birliği” anlaşmasını imzaladılar. Sözleşmede bol miktarda “kişilerin dolaşımı” deyimine rastlarız. Avrupa mevzuatında çok yaygın ve ağır olan konular toparlanmış, 189 B maddesiyle göçmenler konusunda hassas olan Avrupa Parlamentosu’nun yetkileri arttırılmıştır. Anlaşma ile, AB üyesi ülkelerin vatandaşları “yabancı” olmaktan çıkıyor, “Avrupa Birliği Vatandaşı” olarak kabul ediliyorlar. Yabancı, AB ülkesi olmayan bir ülkenin vatandaşıydı.
Maastricht Anlaşması ile gelen değişiklikler;

  • Birlik üyesi ülkelerden gelen göçmenlerin serbest dolaşımı yönünde ortak bir politikanın oluşturulmasına başlanmıştır.
  • Birlik ülkelerinden gelen göçmenlerin “yerleşme hakkı” oluşturulmuştur.
  • Yürütme organı olan Komisyona, göç ve göçmenlik konularında bir yetki değil, sadece yabancılara yönelik bir “uyum” politikası oluşturma görevi verildi.
  • Üye ülke vatandaşlarına “Avrupa Vatandaşlığı” statüsü verildi.
    Sözleşme, iki vitesli rejimi pekiştirirken, üçüncü ülke çıkışlı göçün oluşturduğu toplumlara uygulanan rejimin sertleşme eğilimi de dikkati çeker. Üçüncü ülke vatandaşlarından söz eden bölümler, daha ziyade kısıtlamalardan söz eden maddelerin bulunduğu yerlerdir. Hatta, göçmenler konusunda daha duyarlı olan Avrupa Parlamentosunun bile bu alanda söz hakkı kısıtlanmıştır.
    Üçüncü ülke vatandaşlarının yararına olan F2 ve K2 maddeleri “göç ve politik sığınma sorunlarının 4 Kasım 1950 tarihli Avrupa Temel İnsan Hakları Konvansiyonu ile 28 Temmuz 1951 tarihli Sığınmacıların Statülerine İlişkin Konvansiyonlarına dikkat ederek çözümleneceğini hükme bağlar.
    Maastricht Anlaşması’nda da, üye ülkeler göç ve dolaşım konusunda “_. Konsey, üye ülkelerin sınırlarını geçerken, vatandaşları vize almak zorunda olan üçüncü ülkeleri belirler _ “ maddesiyle yetkiyi ellerinde tutmaya devam ettiler. Gerek Komisyonun gerek çeşitli Birlik organlarının, gerekse çeşitli uluslararası kuruluşların tavsiye ve önerilerine rağmen; üye devletlerin göç, göçmenlik ve serbest dolaşım gibi konularda kendi ulusal egemenlik yetkilerini titizlikle korumaya çalışmaları belli bir amaca yöneliktir. Bireyler için çok daha sınırlayıcı bir özelliği bulunan klasik devletlerarası ilişkiler temelinde, çeşitli işbirliği ve koordinasyon yöntemleriyle yürütülecek göç ve dolaşım politikaları, üstelik bir hukuk bütünlüğü ve güvenliğinin mevcut olmadığı bir sistem içinde, örneğin anlaşmaların çeşitli hükümlerini yorumlayıp bireylerin itirazlarını neticelendirecek bir yargı organının yokluğundan istifade ederek, devletlere, yaptırımcı ve kısıtlayıcı önlemleri rahatlıkla alma olanağı sağlayacaktır.
    Avrupa Komisyonu uzun bir süredir, iç sınırların kalktığı, buna mukabil dış sınırların yükseltildiği bir AB önermektedir. Üye ülkeler dış sınırların güvenliliğinin sağlanması için de muhtemel tehlikelere karşı önlem almak için değişik çalışma grupları oluşturmuş bulunmaktadırlar.

    TREVİ Grubu; Terörizm, Radikalizm, Ekstremizim ve uluslararası şiddet (Violence İnternationale) konularıyla ilgilenmektedir. Görüldüğü gibi bu grubun adı, ilgilendiği konuların baş harflerinden oluşmaktadır. Bu grup göçle de ilgilenmektedir.

    AD-HOC IMMIGRATION; Bu grup ise mülteciler ve aile birleşimi konularıyla iştigal etmektedir. Üye devletler topluluk hukukuna paralel olarak, yeni bir bölgesel devletlerarası hukuk sistemi de inşa etmeyi amaçlamaktaydılar.

  • Bir iltica talebi konusunda sorumlu devlet; Dublin Sözleşmesi
    15 Haziran 1990 tarihli bu sözleşme. İnsan Hakları konusunda pek çok eleştiriye maruz kalmıştır ve birlik içinde yapılacak politik sığınma koşullarını düzenlemektedir.
  • Sınırların geçilmesi ; TREVİ Grubu çerçevesinde imzalanmıştır.
  • SCHENGEN
    1. Schengen Sözleşmesi : 14 Haziran 1985 tarihinde Benelüks Devletleri, F. Almanya ve Fransa arasında imzalandı. Buna daha sonra başka ülkeler de katıldığı gibi Amsterdam Anlaşması sonucu diğer birlik üyelerinden çoğunun da katıldığı bir “Schengen Alanı” oluşturuldu.

    Üye ülkeler Schengen alanı ile ;
  • Ortak sınırların kaldırılması ve kontrolların dış sınırlara kaydırılması,
  • adli yardımlaşma ve suçluların iadesi, uluslararası cürümle mücadele,
  • uyuşturucu madde, ateşli silahlarla ilgili mevzuat ile
  • vize, ulusal topraklara giriş, üçüncü ülke devletleri vatandaşlarına yönelik yabancılar hukuku konularındaki politikalarını ahenkleştirmek istiyorlardı.
    Schengen anlaşması, topluluk dışı, devletlerarası bir mukavele olup, göç, göçmenler ve göçmenlik konusundaki politika yokluğunun yerini dolduramamaktadır. Schengen anlaşması yürürlüğe girdiği dönemde getirdiği kısıtlamalar ve eksiklikleri, insan hakları kurallarına ters düşen hükümleri ile geniş bir kesimin eleştirisi ile karşılaşmıştı.
    Schengen anlaşması Avrupa Birliği üyesi ülke vatandaşlarına yeni bir şey getirmiyordu. Üçüncü ülke vatandaşlarına ise, 21. maddesiyle, vize almadan, üç ayı geçmeyen sürelerde, ulusal hukukun gerektirdiği her türlü geçerli belgeye sahip olma koşulu ile, seyahat etme (sınırları aşma) olanağı sağlıyordu. Ulaşılan düzey üçüncü ülke vatandaşlarına bir güvence sağlamadığı gibi, serbest dolaşım olmaktan da çok uzaktı.
    Komisyon Türkiye, Kuzey Afrika (Fas - Tunus - Cezayir) ülkeleri ve Yugoslavya ile genellikle sosyal ve çalışma alanlarında etkin ortaklık ve işbirliği anlaşmaları yaptı. Bu anlaşmalarda ekonomik konular arasında emekle ilgili konular da işleniyordu.
    Magrib ülkeleri ile yapılan işbirliği anlaşmalarında eşit muamele ve eşit ücret, sosyal koruma konuları vurgulanıyordu. Kziber davasında Lüksembourg mahkemesi, bir Faslı işçinin anlaşmalardan doğan haklarını tanıdı ve bu hakları kullanabileceğini söyledi.
    Türkiye ile yapılan Ortaklık anlaşması, katma protokoller ve Ortaklık Konseyi kararları ile Türkiye vatandaşlarına üçüncü ülke göçmenleri arasında, Kuzey Afrikalı göçmenlerin durumundan daha ileri bir durum kazandırılıyor.
    Türkiye’nin Avrupa’ya emek ihracı ile AET’ye baş vuruşu hemen hemen aynı tarihlere rastlamaktadır.
    1 Aralık 1986 tarihi, Ortaklık Konseyi kararlarına göre üç aşamadan geçerek Türkiye vatandaşı işçilerin AT ülkeleri içinde serbest dolaşımının başlangıç tarihi olacaktı. Serbest dolaşım Katma protokolün 36. maddesine göre, Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girişinden sonra takip eden on ikinci yılın sonu ile, yirmi ikinci yılın sonu arasında kademeli olarak gerçekleştirilecektir. Ankara Anlaşması ve ekleri hem Türkiye hem de AB tarafından gerektiği şekilde uygulanmamıştır. Türkiye kökenli göçmenlerin yoğunlukla bulundukları Federal Almanya’nın başlattığı tartışmalar ve ikili müzakereler bugüne kadar sonuçlanmamıştır. O dönemdeki hükümetin, elde edeceği diğer ekonomik çıkarlar karşılığı, bu haktan kısmen vazgeçilebileceğini belirtmesi sonucu serbest dolaşım ertelenmiştir.
    Zaman içinde hem Avrupa hem de Türkiye’deki değişik gelişmeler sonucu, daha sonra yapılan çeşitli serbest dolaşım hakkı arama girişimleri de bir netice vermemiştir.
    Ankara Anlaşması ve eklerine dayanılarak Türkiye vatandaşı işçiler veya aileleri tarafından açılan davalar üye ülkelerin tanımak istemedikleri hakların hukuk yoluyla kazanılması yolu açılmıştır.
    1990 yılına kadar serbest dolaşım, ekonomik bir eleman olarak çalışanlara (ücretli veya serbest) ait bir haktı. Avrupa Toplulukları Konseyi, 28 Haziran 1990 günü kabul ettiği üç talimat ile serbest dolaşım alanında önemli bir gelişmeyi gerçekleştirmiştir. Alınan üç “direktif” ile aktif olmayan kişilere de (emekli, öğrenci vb) tanındığını yazımızın başında belirtmiştik. Burada, gidilen ülkeyi korumak için “yeterli mali imkana sahip olma” koşulunun da konduğunu ekleyelim. Yeterli kaynak kavramı ise üye ülkeye göre değişiyordu. Avrupa Adalet Divanı 25 Mayıs 2000 tarihli kararıyla başka garantiler isteyen İtalya hükümetini mahkum etti.
    Üye ülkeler tarafından engellenmek istenen, gidilen ülkede sosyal yardım alınmasıydı. Avrupa Adalet Divanın Grzelczyk davasındaki kararı da bu yönde oldu.
    Bir Avrupa Birliği vatandaşının bir başka üye ülkede iş araması konusu da açıklık kazanmamış bulunmaktadır. Sorun, ülkenin ulusal kanunları çerçevesinde çözülmektedir. Avrupa Adalet Divanı, Antonissen davasında aldığı kararla, bir zaman sınırı getirmemekle birlikte, iş bulamaması veya bulabileceğini kanıtlayamaması halinde ülkeyi terk etmesi gerektiğini söylemektedir
    Bazı üye ülkeler, Avrupa Vatandaşı’nın, üçüncü ülke vatandaşı olan ve vizesi bitmiş veya olmayan eşine oturma izni vermeye yanaşmamaktadırlar. Bu konuyla ilgili olarak Belçika hükümetine karşı açılan dava sürmektedir. Komisyon, Adalet Divanı’ndan ilgilinin sınır dışı edilmemesi yolunda karar almasını istemiştir.
    Bir üye ülke, bir Avrupa vatandaşının evli olmayan eşine, geçinebileceği bir kaynağı olmaması halinde toprakları üzerinde oturma hakkı vermeyebilmektedir.
    Üye ülkeler, kamu düzenini tehdit etmeleri halinde, bir Avrupa vatandaşını sınır dışı edebilirler. Ancak, işlenen suçun ağır bir suç olması koşulu aranır. Adalet Divanı, 19.01.1999 tarihli kararıyla, Yunanistan’ın, kendi tüketimi için üzerinde uyuşturucu bulunan İtalyan vatandaşı Donnatella Calfa’nın hayat boyu sınır dışı edilmesine karşı çıkmıştır.
    Serbest Dolaşım günümüzde de değişik engellemelerle karşılaşmaktadır. 18 Mart 1997 tarihinde Bayan Simone Weil’in başkanlığındaki ekibin hazırladığı raporda bu engeller ve sınıflama açık olarak görülmektedir.
    Yazımızın başında belirttiğimiz gibi, Ortaklık Anlaşması’nın 19. maddesi (eski halinde 8B) ve 93/109/CE ve 94/80/CE sayılı direktifler, Avrupa Birliği vatandaşlarına Avrupa Parlamentosu seçimlerinde, mahalli seçimlerde seçme ve seçilme hakkı vermektedir. Ulusal seçimlere katılamazlar.
    Birlik Anlaşmasından sonra, statülerine göre 6 değişik düzeyde sıralanmış bir toplum oluşmuştur:

    1. Kendi ülkesinde yaşayan ve o ülkenin vatandaşı olan Avrupalı.
    2. Kendi ülkesinin dışında yaşayan üye ülke vatandaşı Avrupalı.
    3. Avrupa üyeliğine yaklaşmış ve müzakerelerin ilerlediği, henüz Avrupa Birliği ülkesi olmayan bir devletin vatandaşı yabancı.
    4. Avrupa Birliği ülkesinde yaşayan, Avrupa Birliği ile ortaklık veya işbirliği anlaşmaları olan üçüncü ülkelerin vatandaşları olan yabancılar
    5. Yaşadıkları üye ülkelerin hukuk sitemine bağlı olan üçüncü ülke vatandaşları yabancılar.
    6. Bir yerde “statüsüz” diyebileceğimiz, hiçbir hakka sahip olmayan illegal yabancılar ile üçüncü ülke vatandaşı olarak eşinden ayrılmış ve onun statüsünden yararlanamayanlar.
    Avrupa uzun yıllardan bu yana kapılarını “ilk kuşak göçmenlere” kapattı. Avrupa’ya yerleşmiş olan bu göç dalgası sayısal olarak durağan hale gelmiştir. Balkan çatışmalarından sonra başlayan politik göçün de durmuş ve stabilize olmuş olduğu görülüyor.
    Avrupa’nın gelecekteki göçmenler politikası aşağıda sıralayacağımız dört çalışma sonrasında şekillenecektir.. 1. Avrupa Konseyi’nin hazırlamakta olduğu “Avrupa Temel Haklar Temel Kuralları”
    2. Avrupa Birliği Komisyonu tarafından “Irkçılığa karşı alınacak önlemler” paketi içinde hazırlanan ve Avrupa Birliği Konseyi’nin oy birliği ile kabul etmesi gereken, Amsterdam Antlaşması’nın 13. maddesi çerçevesindeki “Ayırımcılığa Karşı Mücadele” koşullarının güncelleştirilmesi.
    3. Avrupa Birliği’nin genişlemesi kapsamında, aday üyelerin kabul edilmelerini takip eden koşullar, üye ülkelerde yaşayan ve çalışan müstakbel üye ülkelerin vatandaşlarının durumu.
    4. 2000 yılının sonunda yapılacak Nice zirve toplantısından hemen evvel gündeme gelecek, Avrupa Birliği içinde “devamli yaşamakta olan” göçmenlerin (başka bir deyimle yabancıların) Birlik Vatandaşlığı’nın yolunun açılmasına yönelik müzakereler.
    Görüldüğü kadarıyla, 2000 yılının sonunda, Fransa dönemini noktalayacak, Nice zirvesi göç ve göçmenlik konusunda önemli hamlelere şahit olacaktır. Göçün mantığını irdeleyen ve bütün birlik için geçerli olacak kuralları getirmeye hazırlanılıyor.
    Bu çalışmaların başında oturma izinleri düzenini tanzim edecek düzenlemeler var. Umut edilir ki, Uzun yıllardan bu yana AB içinde yaşamakta ve çalışmakta olan göçten kaynaklanan toplum için serbest dolaşıma yakın olan düzeltmeler gelecektir. Bu arada uzun süreli olmayan, göç için de düzeltmeler getirilecektir.
    Türkiye’nin resmi makamları da bu konularda açılım getirmiyorlar, getiremiyorlar. Türkiye’nin resmi kanallarının gündemi değişik olabileceği gibi, politik ve stratejik sebeplere bağlı olarak belli noktaları ağırlıklı olarak gündeme getiremeyebilirler. Ancak, Türk hükümetinden bağımsız olan göçmen kuruluşları geniş ilişkilerini ve olanaklarını kullanarak, bir “lobi” kuruluşu gibi çalışarak gerekli baskıları yapabilirler kanısındayız. Örneğin; vize engelleri, 1954 tarihli “İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Sözleşmesine”, 1957 tarih ve 25 sayılı “Avrupa Konseyi Üyesi Devletler Arasında Kişilerin Seyahatleri İle İlgili Avrupa Sözleşmesine”, “Roma Anlaşmasına”, “Katma Protokol’a” ve “Ortaklık Konseyi kararlarına” açıkça ters düştüğü bilindiğinden, zorlanabilir.
    Türkiye vatandaşları için, Serbest Dolaşım Hakkı 1 Aralık 1986 tarihinin aşılmasıyla özünde doğmuş bulunmakta olduğu ve bu konuda Adalet divanına başvurulabileceği düşünülebilirse de, Adalet Divanı’nın 1987 Eylül’ünün sonlarında aldığı bir kararla, Ortaklık Anlaşması’nın serbest dolaşımla ilgili maddesini ve Katma protokolün 36 maddesini yorumlayarak Türkiye vatandaşı işçilerin serbest dolaşım hakkının henüz doğmadığını ileri sürmüştür. Ortada büyük bir belirsizlik bulunmaktadır. Türkiye resmi makamlarından bağımsız olan Türkiye kökenli göçmenlerin kuruluşları bu konuda da çalışmalar yapabilirler. 1 Aralık 1986 tarihi, yazımızın başında da belirttiğimiz gibi, Türkiye vatandaşı işçiler için serbest dolaşımın başlangıç tarihi olacaktı.
    Federal Almanya’nın değişik düzeylerde başlattığı tartışma sonu toplanan COREPER’in uzun müzakereler sonucu serbest dolaşım ile aldığı karar Türkiye tarafından kabul edilmedi. 24 Kasım 1986 tarihli Konsey toplantısında konu gündemde olmamasına rağmen tartışıldı ve tercihin Türkiye’ye bildirilmesine karar verildi.
    AT otomatik olarak serbest dolaşımın yürürlüğe girmesini kabul etmiyordu. AT ülkelerindeki Türk işçilerine sınırlı bazı sosyal haklar tanınmaktaydı, sadece bu işçilere yeni işlere girmede ikinci öncelik verilecekti. Geliştirilen modele göre, halen AT ülkelerinde çalışan işçilere kısıntılı bir serbest dolaşım hakkı verilmekteydi.
    Yukarıda da söylediğimiz gibi önümüzdeki yıllarda AB ülkelerinde emek talebi görüleceği tahmin edilmektedir. 20 Aralık 1976 tarihinde Brüksel’de toplanan Ortaklık Konseyi’ 2/76 sayılı kararına göre, üye ülkeler münhal işyerlerini öncelikli (2inci tercih) olarak T.C. vatandaşlarına vermeyi, üç yıllık muntazam çalışmadan sonra aynı iş kolunda, 5 yıllık muntazam çalışmadan sonra bulabileceği tüm iş kollarında çalışma izni vermeyi kabul ediyorlardı.
    Türkiye kökenli göçmenlerin kuruluşları uzun yıllardan bu yana çalışmalarının merkezine Türkiye ve Türkiye’den kaynaklanan konuları koymuş bulunmaktalar. NICE zirvesi için, her zaman olduğu gibi, ne Türkiye’nin resmi kanallarında ne de Türkiye kökenli göçmenlerin kuruluşlarında, çoktan başlamış olması gereken, bir çalışma, proje, öneri, düşünce üretme çalışması görülmemektedir. Yukarıda anlatmaya çalıştığımız olanaklar sağlayabilecek hukuksal zeminden yararlanarak gerekli girişimlerin yapılması için müsait bir dönemde olduğumuz kanısındayız.



    ATAMAN AKSÖYEK: “IMMIGRATION BASED COMMUNITY AND FREE CIRCULATION”
    The members of the EEC countries, as it was once called, did not enjoy free circulation rights_ In 1993, the “single market” decision was made. This time, the citizens of the non-member countries could not profit from the advantages of the single market without boundaries_
    In 1991, the European heads of state and government signed the Maastricht “European Union” Treaty, which abolished the concept of “foreigner” between the member countries_
    The changes brought about by the Maastricht Treaty were:
  • The formation of a common policy for the circulation of immigrants from member countries was begun,
  • The “residence rights” of immigrants from member countries were founded,
  • The related commission was not granted authority on immigration matters, but only a duty to form an “adaptation” policy, and
  • Member country citizens were granted the ” European citizenship”.
    _The EU Commission has for a long time been proposing an EU where inner boundaries are abolished and exterior ones raised. Different work-groups have been formed to ensure security against possible exterior dangers:
    The TREVI Group against terrorism, radicalism, extremism and international violence and also for immigration matters; The AD-HOC IMMIGRATION for immigrants and for uniting families.
    _The Schengen Treaty signed in 1995 and the “Schengen Area” eventually formed by the Amsterdam Treaty included most of the EU member countries_the Third country citizens now had the freedom to cross boundaries, provided that their required papers were in order_This was very different from free circulation_
    The later efforts to establish freedom of circulation for immigrants of Turkish origin remained fruitless_


    MEDYATEXT
    Elegans'a mail
    		•